Tantangan dalam Pemberdayaan Masyarakat

Tahun lalu saya dapat kesempatan untuk melakukan studi replikasi terhadap hasil evaluasi program PNPM-Perkotaan (Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Perkotaan) di beberapa kota di Indonesia. Dua studi penting pendahulunya adalah hasil evaluasi RAND Corporation yang bekerjasama dengan Survey Meter di tahun 2011, dan menyusul tahun 2012 yang berupa kajian cepat (rapid appraisal) untuk pelaksanaan dua sub-komponen percontohan program PNPM-Perkotaan. Saya mendapatkan pelajaran penting dan berharga bagaimana program tersebut bekerja di beberapa kota di Indonesia, serta dari beberapa hambatan dan tantangan yang ada, yang mungkin nampaknya berguna bagi program pemerataan pembangunan, mengurangi kesenjangan, pengentasan kemiskinan dan pengangguran dari Pemerintah Indonesia saat ini, baik di tingkat pusat maupun daerah. Selain itu saya juga berkesempatan mendapatkan beberapa buku “baru” untuk saya baca. Dua diantaranya adalah buku yang akan saya bahas dan bagikan di sini.

pembangunan berbasis masyarakatBuku pertama berjudul “Pembangunan Berbasis Masyarakat” dan yang kedua berjudul “Dialektika Pembangunan dengan Pemberdayaan.” Setelah saya pelajari kedua buku tersebut kurang lebih membahas hal yang sama; banyak kutipan di buku pertama juga dikutip di buku kedua, namun keduanya mengisukan hal berbeda. Buku pertama mengadopsi ide lama dari Korten (1984) tentang “Pembangunan yang Berpusat pada Rakyat” (“People Centered Development“) dan mengisukan bahwa pelaksanaannya di lapangan mungkin tidak semudah seperti yang diperkirakan. Buku kedua menekankan pentingnya “Pemberdayaan Masyarakat” dan mengisukan konsep alternatif jalan tengah yang memadukan antara pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan pemerataan sekaligus.

pemberdayaan masyarakatModel pembangunan yang mengedepankan pertumbuhan ekonomi (yang dipelopori Adam Smith di awal abad 20) ternyata menuai banyak kecaman dari berbagai pihak, karena dianggap tidak mampu menyelesaikan masalah kemiskinan, pengangguran dan keterbelakangan. Model tersebut dalam banyak hal hanya menguntungkan sebagian kecil masyarakat saja yang memiliki modal atau kemampuan. Sementara itu, karena ketunadayaannya, sebagian besar masyarakat tidak memiliki kemampuan untuk ambil bagian dalam kegiatan pembangunan, meskipun mereka memiliki keinginan untuk ikut serta di dalamnya.

Kegagalan konsep pembangunan — yang orang sering menyebutnya sebagai “paradoks pembangunan” — telah menghasilkan reaksi dari para ahli untuk melahirkan konsep baru. Paradoks pembangunan memperlihatkan bukti bahwa model-model pembangunan lama tidak efektif memecahkan masalah pemerataan, dan oleh karenanya muncul pendekatan alternatif yang dianggap dapat memecahkan masalah tersebut.

Dalam konsteks tersebut kedua buku tadi sama-sama mengajukan pendekatan alternatif yang dipandang perlu saat ini. Buku pertama merevitalisasi ide Korten tentang “pembangunan berbasis rakyat”, dan buku kedua menggunakan istilah “pemberdayaan masyarakat”. Meskipun buku pertama seringkali menggunakan kedua istilah tersebut secara bergantian (tidak konsisten), buku kedua menegaskan bahwa antara “konsep pembanguanan” dan “konsep pemberdayaan” sendiri memiliki hubungan dialektis, dan secara historis dan dalam banyak hal memiliki perbedaan diametral (Soleh, 2014: 124). Dalam konteks dialektis tersebut, di satu sisi buku pertama dapat dianggap sebagai “antithesis” terhadap model-model lama tentang pembangunan dan mengisukan ide penerapannya di lapangan, di sisi lain buku kedua mensintesis konsep “pemberdayaan masyarakat” sebagai jalan tengah (dialektika) antara pembangunan yang mengedepankan pertumbuhan ekonomi dan pemerataan.

Ada banyak hal di kedua buku tadi yang sejalan dengan pelaksanaan program PNPM di Indonesia, juga dengan program pemerataan dari Pemerintah Indonesia saat ini. Tetapi meskipun nampaknya telah terdapat kesepakatan tentang pentingnya pembangunan berbasis masyarakat atau pemberdayaan masyarakat, ada beragam bias/dilemma dalam pelaksanaannya (lihat Theresia et al, 2014: 104-107), ada juga hambatan dan tantangan yang berarti terutama menyangkut masalah efisiensi dan daya dukung teknologi yang kurang mendapat perhatian.

 

Belajar dari Pelaksanaan PNPM-Perkotaan di Indonesia

Belajar dari pelaksanaan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) di Indonesia, kedua buku tadi menjadi relevan dikaji saat ini. PNPM di Indonesia adalah program pembangunan berbasis komunitas atau Community Driven Development (CDD) terbesar di dunia yang mencakup semua lingkungan perkotaan (PNPM-Perkotaan) dan pedesaan (PNPM-Perdesaan) (Beard dan Dasgupta, 2006). Program ini dirancang untuk meningkatkan kapasitas pemerintahan setempat, meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan, dan memberikan kesempatan peningkatan ekonomi di tingkat lokal. Program ini juga dibuat untuk mempertemukan semua inisiatif yang digerakkan masyarakat di Indonesia yang terkait kemiskinan termasuk daerah perkotaan dan perdesaan (Berger et al, 2011).

PNPM-Perkotaan dirancang dengan pemikiran bahwa walaupun isu-isu perkotaan banyak membutuhkan solusi infrastruktur yang lebih besar (seperti angkutan umum perkotaan, air bersih pasokan utilitas, saluran air limbah dan drainase air kotor, jalan kota, dll), infrastruktur di tingkat masyarakat akan merespon secara lebih baik kebutuhan masyarakat dan dengan biaya investasi yang lebih rendah bila direncanakan dan dibangun oleh masyarakat sendiri. Program ini menyediakan dukungan keuangan dan teknis langsung kepada masyarakat miskin untuk meningkatkan infrastruktur dasar dan pelayanan sosial. Fokusnya adalah pada pemberdayaan masyarakat untuk membuat keputusan sendiri tentang kebutuhan investasi dan prioritas mereka (World Bank, 2009).

Program PNPM-Perkotaan merupakan bagian dari strategi pengurangan kemiskinan Pemerintah Indonesia yang terdiri dari 3 kluster (Berger at al, 2011) :

  1. Kluster 1 memfokuskan pada stabilisasi pendapatan melalui program perlindungan sasaran kemiskinan dan sosial di tingkat rumah tangga,
  2. Kluster 2 mendukung pengembangan dan pemberdayaan di tingkat masyarakat yaitu melalui program PNPM, dan
  3. Kluster 3 termasuk program yang menyasar keuangan mikro dan dukungan kepada UKM.

Program ini juga sesuai dengan Kebijakan dan Strategi Perkotaan Nasional (KSPN). KSPN adalah strategi 15 tahun yang mencantumkan kebijakan dan strategi yang diperlukan untuk kota-kota di Indonesia untuk berkembang sebagai “entitas sosial-spasial”. Program PNPM-Perkotaan sejalan dengan KSPN, yang terutama tujuannya untuk: (a) meningkatkan peran kota sebagai pendorong pertumbuhan ekonomi dalam konteks lokal, regional dan nasional serta meningkatkan kesejahteraan dan kondisi kehidupan rakyat, dan (b) peningkatan kualitas tata kelola perkotaan menjadi lebih transparan, akuntabel, dan partisipatif.

Program PNPM-Perkotaan ini telah beroperasi sejak tahun 1999. Seiring waktu, sejumlah studi evaluasi telah dilakukan meskipun sebagian besar difokuskan pada aspek-aspek tertentu dari program. Dua inisiatif percontohan penting telah ditambahkan ke program PNPM-Perkotaan ini dalam beberapa tahun terakhir, yaitu PAKET dan PLPBK (Ditjen Cipta Karya, 2010).

Pada tahun 2011 RAND Corporation yang bekerjasama dengan Survey Meter melakukan proses evaluasi dari program PNPM-Perkotaan, dan menyusul tahun 2012 dilakukan kajian cepat (rapid appraisal) untuk pelaksanaan dua sub-komponen percontohan program PNPM-Perkotaan yaitu :

  1. Pembangunan Lingkungan Permukiman Berbasis Komunitas (PLPBK) atau Neighborhood Development (ND), dan
  2. Penanggulangan Kemiskinan Terpadu (PAKET) atau Poverty Alleviation Partnership Grant Mechanism (PAPG).

Evaluasi RAND dirancang untuk melihat bagaimana aspek-aspek tertentu dari program ini bekerja, mendokumentasi praktik-praktik yang baik, menyaring pembelajaran, dan mengidentifikasi pilihan untuk reformasi program yang didasarkan terutama pada studi lapangan kualitatif dalam sampel kelurahan (Berger et al, 2011). Kajian cepat (Rapid Appraisal) dirancang untuk meninjau kemajuan dan pembelajaran dari percontohan PLPB dan PAKET (Schuler dan Dwiyani, 2012).

Evaluasi kedua studi di atas difokuskan pada isu-isu tata kelola pemerintahan dan komponen infrastruktur program, yaitu :

  1. Penilaian peran pembangunan berbasis masyarakat (CDD)
  2. Hubungan dengan Pemerintah Daerah
  3. Pengembangan Kapasitas dan Efektifitas Fasilitator
  4. Tata Kelola Pemerintahan dan Mekanisme Pengendalian
  5. Kualitas proyek infrastruktur
  6. PAKET/PLPBK dan kecukupan bantuan langsung

Temuan-temuan utama dari hasil evaluasi pelaksanaan program PNPM-Perkotaan ini menunjukkan bahwa :

  1. Secara keseluruhan program PNPM-Perkotaan merupakan pendekatan yang efektif untuk partisipasi masyarakat, untuk mengatasi kebutuhan infrastruktur dasar, dan sampai batas tertentu, kebutuhan-kebutuhan lain di tingkat masyarakat.
  2. Respons dari masyarakat cukup bagus, responden melaporkan bahwa program PNPM-Perkotaan menyediakan layanan yang penting dan dibutuhkan, dan bahwa program-program infrastruktur dapat diterima dengan baik dan tepat sasaran. Organisasi masyarakat juga dianggap telah bekerja relatif baik dan independen dari program dan struktur Pemerintah.

Temuan-temuan evaluasi juga menunjukkan ruang-ruang untuk perbaikan, yang dapat meningkatkan keseluruhan efisiensi operasional dan dampak program. Ruang untuk perbaikan tersebut termasuk upaya untuk :

  1. Meningkatkan kegiatan sosial dan ekonomi,
  2. Memastikan peningkatan partisipasi perempuan dan penduduk miskin di masyarakat,
  3. Pembangunan kapasitas fasilitator lebih lanjut,
  4. Perbaikan MIS (Management of Information System), dan
  5. Keselarasan yang lebih sistematis antara program dengan proses penganggaran pemerintah daerah.

 

Penutup

Belajar dari kedua buku tadi dan evaluasi pelaksanaan PNPM-Perkotaan saya menyimpulkan bahwa konsep “Pembangunan Berbasis Masyarakat” dan “Pemberdayaan Masyarakat” sudah bagus dan relevan dengan strategi pemerataan, mengurangi kesenjangan, kemiskinan dan pengangguran yang harus segera diwujudkan oleh Pemerintah Indonesia saat ini, juga sesuai dengan rancangan Kebijakan dan Strategi Perkotaan Nasional (KSPN). Hal ini menegaskan bahwa arahnya sudah sesuai, yaitu untuk memadukan antara pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan pemerataan sekaligus, yakni pertumbuhan ekonomi sekaligus mengurangi ketimpangan melalui pemberdayaan.

Namun juga terdapat hambatan yang berarti terutama berkaitan dengan efisiensi dalam pelaksanaannya. Hal ini menegaskan bahwa meskipun konsepnya sudah bagus, masih terdapat tantangan dalam pelaksanaanya, dan dalam konteks di Indonesia tantangan yang terpenting adalah untuk menyetel “bandul” sentralisasi-desentralisasi dengan benar dan baik, dan desainnya juga benar dan baik. Karena itu, desain implementasi dan daya dukung teknologi untuk pelaksanaan perogram “Pembangunan Berbasis Masyarakat” dan “Pemberdayan Masyarakat” perlu terus dikaji dan disempurnakan.

 

Referensi dan Bacaan

  • N.G. Berger, F. P. Perez-Arce, L. Rabinovich, dan J. Yoong (2011). “Process Evaluation of the Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM)-Urban”, Rand Corporation.
  • V.A. Beard dan A. Dasgupta (2006). “Collective Action and Community Driven Development in Rural and Urban Indonesia”. Urban Studies, 43(9): 1451-1468
  • A. Dasgupta dan V.A. Beard (2007). “Community Driven Development, Collective Action and Elite Capture in Indonesia. Development and Change”, 38: 229–249. doi: 10.1111/j.1467-7660.2007.00410
  • Directorate General Cipta Karya. “Implementation Guide for Community Based Settlement Environment (PLPBK)”, Ministry of Public Works.
  • G. Kartasasmita (1996). Pemberdayaan Masyarakat: Konsep Pembangunan yang Berakar pada Masyarakat. Jakarta : Badan Perencana Pembangunan Nasional.
  • D.C. Korten (1984). People Centered Development. West Harford: Kumarian Press
  • D.C. Korten dan Sjahrir (ed.) (1993). Pembangunan Berdimensi Kerakyatan. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia dan Pustaka Sinar Harapan
  • G. Mansuri dan V. Rao (2004). “Community-Based and -Driven Development: A Critical Review”, The World Bank Research Observer 19(1): 1–39
  • T. Mardikanto dan P. Soebiato (2012). Pemberdayaan Masyarakat dalam Perspektif Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta
  • M. Pradhan, V. Rao dan C. Rosenberg (2010). “The Impact of the Community level activities of the Second Urban Poverty Project (UPP),” draft.
  • N. Schuler dan R. Dwiyani (2012). “Rapid Appraisal of the PNPM Neighborhood Development and Poverty Alleviation Partnership Grant Mechanism”, 2012, processed.
  • C. Soleh (2014). Dialektika Pembangunan dengan Pemberdayaan. Bandung: Fokus Media
  • A. Theresia, K.S. Andini, P.G.P. Nugraha, dan T. Mardikanto (2014). Pembangunan Berbasis Masyarakat : Acuan Bagi Praktisi, Akademis, dan Pemerhati Pembangunan Masyarakat. Bandung : Penerbit Alfabeta

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s